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Accueil MODEF / Dossiers / Foncier - Territoire / Loi d'avenir 2014 / le contrôle des structures dans le projet de loi (novembre 2013)

Volet contrôle des structures du projet de loi (novembre 2013)

Le conseil des Ministres a examiné le projet de loi le 13 novembre. Afin que les militants du Modef puissent s'en emparer et en débattre lors du congrès des fermiers et métayers, nous présentons ici les dispositions relatives au contrôle des structures et plus particulièrement celles qui nous inquiètent. Pour un débat productif, nous rappelons, au fur et à mesure des sujets, quels critères sont utilisés actuellement et à quelles fins ?

UN SCHÉMA DIRECTEUR RÉGIONAL

Actuellement, les objectifs et les principales modalités d'application du contrôle des structures sont précisés dans le schéma directeur départemental des structures (SDDS). Le Préfet accorde ou pas les autorisations d'exploiter sur la base des priorités du SDDS après avoir recueilli l'avis de la section « structures » de la CDOA.

Avec le projet de loi, le schéma directeur serait régional (SRDS). De plus en plus, l'échelon régional est considéré comme le plus adapté pour définir les grandes orientations politiques et l'échelon départemental circonscrit dans la gestion des dossiers individuels. La volonté d'harmoniser la manière d'instruire les demandes entre les départements d'une même région est également une préoccupation de l'État.

Cependant, le MODEF considère que les grandes orientations en matière de gestion du foncier doivent être élaborées en repartant d'un bilan objectif des points positifs et des failles des SDDS. Les syndicalistes proches du terrain sont les mieux placés pour débattre des orientations. S'il est important que des objectifs clairs soient affichés, il est tout autant indispensable que les syndicats et les membres de la CDOA soient en permanence sur le pont pour veiller à leur bonne application.

« S'IL Y A LIEU »

Il est prévu que le schéma détermine, « s'il y a lieu », des seuils d'autorisation par région naturelle ou pour des territoires infra-régionaux ou en fonction des types de production identifiés. Cette restriction « s'il y a lieu » doit être supprimée.

Le schéma régional sera inefficace s'il fixe un seul seuil qui sera le compromis entre des situations très contrastées : zone de montagne au sud de la région, petites exploitations des Landes et de Dordogne, Haute-Lande, vignoble bordelais, etc.

Rappelons qu'actuellement, le seuil d'autorisation d'exploiter est très variable. En voici quelques exemples dans notre seule région :

  Seuil d'autorisation SAU moyenne au RGA 2010 du département
Landes 90 ha 36 ha
Pyrénées-Atlantiques (zone de montagne) 30 ha 57 ha
Gironde (zone de cultures) 180 ha 39 ha
Lot et Garonne (coteaux) 140 ha 26 ha
Dordogne 60 ha 28 ha

Par conséquent, retenir un seuil régional unique a plus de chance d'aboutir à un assouplissement du contrôle des structures que l'inverse. Bien que l'exposé des motifs indique ne pas souhaiter « durcir le dispositif », il affirme vouloir « en restaurer l'efficacité en revenant aux principes essentiels qui avaient présidé la définition de la politique des structures ». Or, la politique des structures des années 60 visait à constituer des exploitations familiales certes de dimension suffisante mais avec un contrôle du cumul des terres.

De même, le schéma régional ne sera plus obligé de fixer une distance au-delà de laquelle tout agrandissement est soumis à autorisation. Or, aujourd'hui, cela permet de contrôler que des exploitants déjà bien lotis ne viennent pas entraver le développement d'exploitations moyennes situées plus près (de la commune ou des localités voisines).

LES CRITÈRES ACTUELS

Actuellement, la loi se réfère à plusieurs critères pour « mesurer » la taille d'une exploitation : la SMI, l'unité de référence (UR).

La SMI était initialement utilisée pour dire si l'exploitation était de taille (surface pondérée pour les productions végétales) suffisante pour installer un jeune. Depuis plusieurs décennies, cette notion a été abandonnée et remplacée par le revenu disponible comme mesure de la dimension économique du projet du jeune. La SMI est assimilable à la notion d'assise minimale pour être considéré comme agriculteur professionnel.

L'unité de référence est censée refléter la dimension moyenne d'une exploitation « moderne » (= adaptée au contexte actuel). Elle est calculée par rapport à la moyenne des installations aidées des 5 dernières années. Cette notion représente donc un objectif de taille à atteindre (sous réserve qu'on reconnaisse que les installations avec DJA sont représentatives de la diversité de l'activité agricole). L'UR avait l'ambition de mesurer non seulement la surface pondérée mais aussi la dimension économique en prenant en compte la pondération des ateliers hors sol. Avec l'UR, l'atelier hors sol est reconnu comme générateur de revenu au même titre que le foncier.

À partir de cette unité de référence, le SDDS fixait deux seuils :

  • un seuil d'autorisation d'exploiter (obligatoirement compris entre 1 et 2 UR)
  • un seuil d'autorisation de démembrement. Les agrandissements ayant pour effet de supprimer ou de ramener en dessous de ce seuil une exploitation sont soumis à autorisation (obligatoirement entre 0,3 et 1 UR).

VERS UN SEUIL UNIQUE !

Le projet de loi remplace systématiquement la SMI et l'unité de référence (UR) par un seuil d'autorisation unique. Avec le projet de loi, le seuil utilisé pour le contrôle des agrandissement sera également le seuil utilisé pour le démembrement.

Par exemple, actuellement, dans les Landes, le seuil d'autorisation pour l'agrandissement est 90 ha (avec pondération) et le seuil pour le démembrement est 45 ha (avec pondération). Aujourd'hui, une opération qui supprime une exploitation de plus de 45 ha ou qui ramène une exploitation en dessous de 45 ha est soumise à autorisation. Utiliser un seuil seuil simplifie mais assouplit le contrôle.

Cela est d'autant plus dommageable que pour favoriser l'installation de jeunes, il serait intéressant de pouvoir proposer la reprise d'exploitations de taille plus modeste (maraîchage, etc...). En relevant ce seuil de démembrement, les exploitations moyennes serviront plus facilement l'agrandissement que l'installation !

Il faudra attendre les décrets (de la compétence du ministère) pour avoir une idée de la façon dont sera déterminé ce seuil d'autorisation. On peut craindre que le syndicalisme majoritaire (Cnja et Fnsea) fera valoir que relever le seuil nécessitera moins de fonctionnaires dans les DDTM (et donc des économies budgétaires).

LE CAS DES SOCIÉTÉS

La loi de l'agriculture promulguée début 2006, sous Dominique BUSSEREAU, avait fortement limité la portée du contrôle des structures. Les articles permettant un contrôle des sociétés (prise de participation supérieure à 50 %) et celui assimilant le départ d'un associé à un agrandissement au bénéfice de ceux qui restent ont été supprimés.

Dans les faits, dans l'instruction des dossiers, les DDTM continuaient à additionner les surfaces exploitées par un même demandeur à travers plusieurs structures juridiques (à titre individuel ou à travers des sociétés). En réintroduisant quelques mesures sur le contrôle des sociétés, la loi conforte cette pratique qui a perduré. Cette procédure d'instruction sera sécurisée par rapport à d'éventuels recours devant le tribunal (contestation du demandeur éconduit).

ORDRE DE PRIORITÉS OU PAS ?

La suppression d'un autre bout de phrase interroge le MODEF à savoir : « Doit observer l'ordre des priorité établi par le schéma directeur ».

Actuellement, le préfet refuse l'autorisation d'exploiter au demandeur quand un candidat concurrent est prioritaire selon l'ordre des priorité du SDDS : l'installation (n°1 à 4), l'agrandissement pour atteindre une dimension d'exploitation « viable » (n°5) ou pour avoir une assise foncière (hors pondération) supérieure à 45 ha (n°6) et enfin les autres agrandissements ou installations (n°7). Si le demandeur (rang de priorité n°7) a un candidat concurrent relevant du rang de priorité n°6, l'autorisation lui sera refusée.

En revanche, pour les Safer, la loi (L-143-2) fixe une liste d'objectifs qui légitime l'exercice de son droit de préemption : installation, maintien d'agriculteurs, agrandissement et amélioration parcellaire... (aujourd'hui). Quand la Safer réattribue un bien acquis par préemption, elle doit motiver le choix de l'attributaire mais elle n'est pas tenue de respecter l'ordre des objectifs.

En supprimant la phrase qui imposait au Préfet de respecter l'ordre des priorités du SDDS, le projet de loi ne cautionne t-il pas un glissement vers un fonctionnement où il suffira de justifier que le demandeur est dans l'une des priorités, indépendamment de la présence de concurrents prioritaires ?

1 - Dans le dossier sur le contrôle des structures du bulletin du Crédit mutuel, le secrétaire général du CNJA écrit : « Il faut que les exploitations soient assez importantes pour pouvoir assumer la hausse des charges et obtenir des gains de productivité mais il faut encadrer cette tendance car sinon certains d'entre nous seront tentés par un agrandissement démesuré ». En clair : Le contrôle des structures doit s'occuper des agrandissements déraisonnables !

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